《江苏省粮食流通条例》（以下简称《条例》）经省十三届人大常委会第十三次会议审议通过，2020年3月1日起实施。

一、《条例》制定背景

2004年国务院颁布《粮食流通管理条例》以来，省委、省政府认真贯彻落实条例，特别是党的十八大以来，党中央确立并深入实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，我省陆续出台了地方储备粮管理办法、粮食安全责任制实施意见、粮食产业经济实施意见、超标粮食处置办法等一系列行之有效的具体政策措施，为全省粮食安全保障提供了制度基础。

我省粮食总量自给有余，但区域之间、品种结构之间仍然存在短板，作为粮食生产大省、收储流通大省、消费大省，农民利益保护、储备应急保障、粮食产业发展、质量安全把控等方面需要进行制度设计，在立法层面解决市场调节与政府调控、鼓励竞争与规范引导等关系。制定出台《条例》是适应粮食安全保障新要求、粮食流通形势新变化、粮食消费新需求的迫切需要。

二、《条例》起草过程

2018年6月，省十三届人大常委会第八次主任会议将《条例》列入省人大常委会2018年~2022年立法规划。我局即开展粮食流通立法课题研究，赴无锡、南通、泰州、徐州、盐城、镇江、扬州、宿迁等地调研，发放调查问卷，收集、整理立法需要解决的问题，听取相关部门、各类市场主体对拟设制度的意见建议，形成了近6万字的调研报告，在此基础上草拟了《条例（草案）》，于2019年1月正式报送省政府。

2019年3月，《条例》列入省人大常委会2019年立法计划正式项目。省人大常委会和省司法厅高度重视粮食立法工作，会同我局先后13次赴7个市开展立法调研，召开座谈会15场，召开专题协调会7场，充分听取了地方人大、发改、粮食、农业农村、财政、司法等单位，粮食收储、加工、销售企业，种粮大户以及地方人大代表意见。多次通过书面或召开座谈会等形式征求社会各界意见，全面梳理了反映的问题及建议，并进行了认真研究和消化吸收。我局会同省人大常委会、司法厅集中改稿9次，对相关条款反复推敲，草案百易其稿。8月30日，省政府第39次常务会议讨论通过了《条例（草案）》。2020年1月9日，省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议正式通过《条例》。

三、《条例》主要内容

    《条例》共设八章、六十三条。主要依据《食品安全法》《农产品质量安全法》和国务院《粮食流通管理条例》等法律、行政法规，参照了部门规章、省政府规章及浙江等省已经出台的地方性粮食法规和国家部委、省政府相关涉粮文件，对粮食流通涉及的政府职责、经营规范、调控与储备、产业发展、应急保障、监督管理等作了规定。具体内容如下：

     （一）关于总则

《条例》总则主要对立法目的与依据、适用范围、基本原则、相关政府和部门职责、粮源保障、风险评估、爱粮节粮等做出了规定。

    1.关于政府和部门职责。粮食流通涉及粮食等多个部门，《条例》明确了各级政府履行粮食安全保障、提升粮食生产、储备、流通能力的责任，明确了粮食部门负责粮食流通的行政管理和行业指导的主管职责，对其他部门的职责，《条例》第五条规定：“县级以上地方人民政府相关部门在各自职责范围内负责粮食流通及其安全保障和监督管理相关工作。”

    2.关于基本原则。粮食作为重要的战略物资，具有一般商品的属性，粮食储备、应急保障等工作又具有显著的公益属性，处理好市场自由竞争与政府宏观调控的关系，是《条例》需要解决的重要问题。《条例》第三条规定“粮食流通应当遵循市场调节与政府调控相结合的原则，培育统一开放、竞争有序的粮食市场体系，鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争和市场稳定。”

3.关于粮源保障。确保粮食产能是实施“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全战略需要。粮食生产是粮食安全的基础，也是流通的物质条件，没有粮源，政府调控就是“巧妇难为无米之炊”。《条例》第六条规定“县级以上地方人民政府应当加强基本农田建设和保护，支持和引导粮食适度规模经营，推广优良品种和绿色高效技术，稳定提高粮食综合生产能力，确保粮食有效供给。”同时，区别粮食主产区、产销平衡区和粮食主销区对其粮食生产责任提出不同要求，即“粮食主产区和产销平衡区应当稳定粮食生产，粮食主销区应当稳定区域内粮食自给率和区域外粮源供给。”

4.关于风险评估。《条例》第七条规定县级以上地方政府“应当建立粮食流通安全风险评估、粮食品质测报机制，每年向上一级人民政府报告区域内耕地保护和粮食生产、流通、储备、供应等情况以及评估结果。”通过评估当年流通形势与安全系数，做到心中有数。

5.关于爱粮节粮。《条例》第八条“鼓励节约用粮，倡导健康消费。”政府职责主要在于“应当加强爱粮节粮宣传教育，支持爱粮节粮宣传教育基地建设”，要求“粮食经营主体和用粮单位应当运用新设施、新技术和新装备，节约粮食、减少损耗，提高粮食综合利用率。”“ 新闻媒体应当对节约粮食开展公益性宣传，对浪费粮食的行为进行舆论监督。”

（二）关于粮食经营

1.关于经营规范。粮食经营是粮食流通的重要内容，《条例》通过引导和规范粮食经营活动，维护粮食流通市场秩序，守住不发生卖粮难、不发生脱销断供、不发生质量安全事件的粮食流通安全底线。《条例》第十条至第十五条分别对粮食收购、储存、加工、运输、销售经营活动作了规范。政策性粮食是政府宏观调控的重要物质基础，《条例》第十六条列举了不得以政策性粮食作担保、清偿债务、骗取信贷资金或者改变指定用途等各种禁止性行为。

2.关于质量安全。吃得安全、吃得放心是百姓最关切的问题。《条例》第十七条明确“粮食经营主体应当对所经营粮食的质量负责，建立完整的粮食质量档案，包括检验原始记录、检验报告、产地、品种、等级、收获年度、入库来源和销售去向等相关信息。”《条例》第十八条明确粮食入库和出库质量检验制度，正常储存年限的粮食可以由经营者自行检验，检验报告随货同行。超出正常储存年限的粮食出库，应当由具备相应检验资质的粮食检验机构出具检验报告，实行粮食检验机构与检验人负责制。《条例》第十九条建立召回制度。发现销售的粮食不符合国家食品安全标准的，明确粮食经营者立即停止销售，主动召回或者由粮食、市场监管部门责令召回。

3.关于金融支持。随着国家粮食收储制度改革深入，“政策性收购”将是非常态，市场化收购将成为常态，由此带来农民又将成为卖粮弱势方，甚至发生卖粮难情况。为保证种粮农民粮食卖得出，收购主体需要有收购资金，目前条件下收购主体明显融资能力不够，需要相应的政策支持。《条例》第二十条规定政府“应当建立健全粮食收购贷款融资担保机制，建立以财政性资金为引导多渠道筹措资金的粮食收购融资担保平台。”农发行在足额发放政策性粮食经营活动所需的信贷资金基础上，“对市场化收购等非政策性粮食经营活动给予贷款支持。”同时“鼓励商业性金融机构开展粮食收储、加工等贷款业务。”

（三）关于调控与储备

1.关于宏观调控。为促进区域内粮食供求总量平衡和市场基本稳定，《条例》第二十一条明确省政府可以采取的宏观调控手段有“储备粮吞吐与规模调整、政策性粮食购销或者价格干预等措施”。《条例》第二十二条要求粮食部门作为粮食流通主管部门，应当完善粮食供需平衡调查制度，会同有关部门建立健全粮食市场监测预警和信息共享机制，对区域内主要粮食品种的生产、需求、库存、价格和进出口数量等实行动态监测、分析和预警，为宏观调控提供决策依据。

2.关于粮食储备。我省已出台政府规章《江苏省地方储备粮管理办法》，办法已有规定的，《条例》不再重复。针对办法实施以来储备粮管理实践中发现的问题，《条例》作了一些政策调整。如把地方储备粮品种结构和收储轮换的决定权由原来的省政府交给了本级人民政府，但要求“成品粮储备不得以原粮或者半成品粮折合代替”（第二十三条）。强调“因不可抗力造成地方储备粮损失的”，“由同级财政负担”（第二十六条）。要求“粮食部门应当应用大数据、物联网等技术，对地方政府储备粮储存情况实行动态远程监管，实时在线监控。”（第二十七条）。“建立成品粮协议动态储备机制”（第二十八条），实行“藏粮于企”，确保粮食应急需要。明确省、市政府“根据市场调控或者应急需要，可以动用下级地方储备粮”（第三十条）。

3.关于政策支持。《条例》第三十二条明确各级政府“应当统筹安排上级财政补助资金和本级财政预算资金，保障地方储备粮管理费用与利息补贴、应急保障和超标粮食处置等粮食安全方面的支出，按国家有关要求设立和管理粮食风险基金专户”，确保专款专用。

（四）关于产业发展

产业兴农是实施乡村振兴战略的首要任务。我省是粮食生产大省，提高粮食产业发展水平既是乡村振兴的要求，也是增强粮食安全保障能力的需要。今年全国两会期间，习近平总书记在参加河南代表团审议时强调，要抓住粮食这个核心竞争力，延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，不断提高农业质量效益和竞争力。《条例》设立产业发展一章，旨在通过规划引导、政策支持等手段，促进一二三产业融合发展，建立利益联结机制，推动粮食流通与生产的有效对接，以市场需求引导带动粮食生产提高质量效益和竞争力。

1.关于产业兴农。“支持粮食企业通过基地建设、订单种植、订单收购和营销服务等方式，与农户以及家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体建立利益联结机制，促进产业增效、农民增收。”（第三十五条）。同时，鼓励企业为“粮食生产者提供代清理、代干燥、代储存、代加工、代销售等专业化产后服务”（第三十八条），减少粮食收获后损失，促进农民卖粮方便和卖个好价格。

2.关于消费需求。随着消费需求的提档升级，粮食消费已经从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”跃升，安全、优质、特色的粮食产品需求加大，需要依靠科技研发应用提高保障水平。《条例》明确政府“应当建立粮食产业科技创新和成果转化促进机制”（第三十四条），支持特色粮食基地建设，培育名特优粮食品牌，推进粮食质量追溯管理，提升产品市场竞争力。（第三十六条），鼓励和支持智慧粮库建设和应用生态储粮技术（第三十七条），从而不断提高优质、绿色、安全粮油产品供给能力，满足百姓日益多样的美好生活需要。

3.关于设施保护。粮食仓储物流等流通基础设施是保障农民卖粮、搞活粮食流通、保障市场供给和促进产业发展的必要条件。政府应当科学规划，支持粮食仓储、加工、物流产业园和批发市场等基础设施建设（第三十三条）。对涉及政府性资金资产投入建设、维修改造的粮食仓储物流设施列入清单并向社会公布（第三十九条）。

4.关于政策扶持。粮食产业是弱势产业，离不开政府的政策引导、资金扶持。为支持粮食产业发展，《条例》第四十条明确省政府应当统筹商品粮大省奖励资金及其他有关资金，建立省级粮食产业发展专项资金。市、县政府应当稳定财政投入机制，统筹利用涉粮政策资金扶持粮食产业发展。另外，还明确了“粮食初加工、烘干用电执行农业生产用电价格政策。”

（五）关于应急保障

1.关于应急响应。《条例》第四十一、四十三条明确建立统一领导、分级负责的粮食应急管理体制，粮食市场出现价格异常波动、供求失衡等状况，由本级人民政府决定启动粮食应急预案。第四十二条至第四十四条对应急体系建设、应急保障措施、应急启动情形与程序、应急终止和费用处理等作了明确规定。

2.关于收购保障。《条例》第四十六条明确省政府应当建立粮食收购保障制度。收购保障制度分两种情形：一种是粮食市场收购价格低于国家最低收购价时，按照国家规定及时启动小麦、稻谷最低收购价收购；另一种是因为重大自然灾害导致粮食质量不符合国家收购质量标准，市场价格下行导致企业收储不积极，并且出现区域性卖粮难时，省政府采取粮食临时收储措施。通过收购应急保障制度的建立，维护种粮农民基本利益，减少粮食损失。

3.关于超标粮处置。超标粮食是指农药残留、真菌毒素、重金属及其他有害物质超过食品安全标准限量的原粮。《条例》第四十七条明确县级以上政府应当制定超标粮食处置预案，对区域性粮食污染情况进行监控，并由粮食等部门对超标粮食实施强制检验、定点收购、分类储存、定向处置、全程监管等措施，防止流入口粮市场或者用于食品加工。超标粮食处置费用按照粮食权属关系，由同级政府分别承担。发生大面积跨县级区域超标粮食时，省财政对处置费用给予适当补助（第四十九条）。超标粮食的产生，主要是由于土地、水源、气候等原因造成，所以政府对不可抗力产生的超标粮食应进行有效处置，一方面对农民给予一定补偿，不让种粮农民承担不可抗力的损失，另一方面通过全程监管，严防超标粮食流入口粮市场影响食品安全。

（六）关于监督管理和法律责任

1.关于监督管理。粮食流通监督检查除粮食部门外，还涉及农业农村、市场监管等多个部门，特别是粮食质量的监管，职能有交叉，执法不顺畅。《条例》第五十条至五十二条分别对政府、粮食部门和其他部门的监管职责做了界定，特别对粮食部门的监督检查职责进行了列举，避免粮食流通执法中部门职责不清。第五十三条明确了涉粮部门的监管措施。第五十四条要求粮食部门加强粮食流通行业信用体系建设并实施分类监管。

2.关于法律责任。上位法中已明确规定罚则的《条例》不再重复，重点对违反《条例》规定的禁止性行为设立了处罚规定。如对违反粮食收购资格管理规范、违反政策性粮食经营规范、未建立粮食质量档案、违反仓储设施保护制度、未定向处置超标粮食等行为设置了警告、一定数额的罚款、没收违法所得等行政处罚。

四、《条例》亮点特色

按照“不抵触、有特色、可操作”的立法原则，坚持问题导向，结合江苏特色，积极发挥粮食流通对生产和消费的引导、促进作用，《条例》着重做到“三个突出”：

一是突出粮食安全保障。上位法已规定的不再重复，仅就有关内容作具体规定。作为消费大省，突出粮食储备、应急保障、质量监管等方面，重点关注粮食有效供给和质量安全的保障。如实行粮食安全责任制考核，对地方储备粮油未落实到位等实行“一票否决”。建立粮食品质测报、出入库检验、追溯召回等制度，确保粮食质量安全。

二是突出农民利益保护。着重对新情况、新问题进行规范，填补制度空白。作为生产大省，突出粮食收购保障、产后服务、产业兴农等方面，重点关注对粮食产区和农民的支持。如我省因气候原因，芽麦和小麦赤霉病爆发频繁，易造成真菌毒素超标，一旦流入口粮市场将危害百姓健康。立法中明确省政府通过临时收储措施收购不合格粮，维护种粮农民基本利益。对农药残留、真菌毒素、重金属等超标粮食实行定向处置，处置费用由同级政府承担，确保百姓吃得放心。通过订单种植、产后服务等方式，与小农户等建立利益联结机制，促进农民分享产业增值效益。

三是突出粮食产业强省。固化国家、地方现行之有效的政策措施，增强刚性约束。作为流通大省，突出粮食经营规范、金融支持、产业发展等方面，重点关注对市场经营和产业发展的促进。如对收购、储存、加工、运输、销售等各环节做出具体规范。建立粮食收购融资担保机制，解决企业贷款难、贷款贵问题。建立粮食产业发展专项资金和粮食科技创新促进机制，引导企业在延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链上下功夫，落实习近平总书记粮食产业强国要求，更高层次保障粮食安全。