随着我国粮食的逐年增产，政策性粮食收购量也逐渐增多，粮食收储压力连年增大，粮食生产结构失衡、进口增加、仓盈库满、价格下行、种粮收入下降等问题日趋严重。单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小、效应越来越弱，现行粮食收储政策体制面临前所未有的挑战和考验。在新时期新形势下，如何真正做到广积粮、积好粮、好积粮，切实提高种粮农民的积极性，维护和保障售粮农民的切身利益，真正发挥各类收购主体的实际作用，成为亟待思考解决的问题。

    一、当前粮食收储中出现的新特点

    （一）粮食市场出现新挑战

    从2008年开始，随着农产品成本加速上升，为保障农民种粮收益，国家连续6年大幅提高托市临储收购价。以玉米为例，临时收储价格已由初始的0.70元/斤上涨到2014年的1.12元/斤，提高了60%。与此同时，国际市场粮价震荡下行，我国粮食收购价格在政策支撑下逐渐脱离供求基本面，形成了所谓的“政策市”，产销区、国内外、原粮成品粮价格“三个倒挂”；出现了政策性收购量畸高、粮食进口攀升、下游加工企业生存艰难等现象；粮食总产、库存、进口“三量齐增”，特别是玉米连续增产和消费需求持续下降同步出现，产需走势逆向而行，阶段性过剩特征十分明显；稻米市场也呈现供大于求，销售不畅的局面，粮食收储“小马拉大车”困局凸显。虽然三大谷物品种配额内进口得到有序管理，但高粱、大麦等非配额品种进口快速增加，2014年这些替代效应明显的品种进口总量接近2500万吨，挤占了国内玉米市场份额，加剧了产大于需的矛盾。我国粮食生产面对成本“地板”、价格“天花板”的双重挤压和资源“红灯”、补贴“黄线”的双重约束，国内生产成本居高不下，加之目前我国粮价市场形成机制还不健全、不完善，受计划经济政府定价的惯性思维影响，在最低收购价执行过程中，就有意无意中起到了市场参考价的作用，很多没有参加托市收购的粮库依然参照最低收购价收购，这无形中就形成当前市场粮价由最低收购价来左右的实际情况，导致农民种粮的积极性下降，影响农民收入。

    （二）粮食收储出现新困境

    国有粮库作为粮食市场的重要主体，不仅肩负着调控粮食市场、稳定粮食价格的重要任务，更承担粮食储备与保管、应对突发事件、满足国家特殊需要的艰巨使命。2013年以来，由于宏观形势变化、粮食价格倒挂，社会企业收购积极性大幅下挫，国家政策性收储成为解决农民卖粮需求的主渠道。有关数据显示，2013年我国粮食政策性收购8326万吨，2014年收购1.25亿吨，2015年创下1.8亿吨的收购量，以每年近50%的速度激增。在政策性收购量增加的同时，粮食产量也在逐年增长，以连云港市2016年为例，全市小麦总产量140万吨，稻子总产量186余万吨，全市地方国有库容仅110万吨，民营库容90万吨。由于市场价格低迷，去库存导致粮库收益受损，收到利益驱动，粮食轮换幅度减小，现有腾出库容远远满足不了农民售粮的需要。尽管这几年国家投入巨资新建扩建了一批粮库，修缮了一批危仓老库，但是当城乡居民的口粮都交给国有粮库储存时，仓容缺口依然存在。虽然民营库容也有一定的库容量，但大多数县以下粮食企业仓储设备差、经营规模小、产业链条短、自有资金少，呈“小、散、弱”的格局，远远达不到政策性粮食的收购规模和质量保证。此外，不少企业既有公开、显性和历史形成的负债，也有隐含、隐性和新出现的债务，这些企业的经营管理者实际上“包盈不包亏”，多数在经营中享有政策性优惠，形成了既得利益，有“守摊子、等政策、靠支持”的观念，更倾向于吃政策饭。同时，现有仓储还存在布局分散、设施落后、设备闲置等问题。

    （三）粮食生产出现新矛盾

    近年来，农资价格不断上涨，增速高于粮食价格，农民生产成本不断增加，不少种粮大户也看淡前景、消极观望，有的甚至不敢投入基础设施。加上粮食补贴又有了新变化，取消了直补，农民没有了单项补贴，导致增产增投收益却不增加。农民外出打工的收入与在家种粮的收入差距愈拉愈大，在家种粮一年的收益甚至赶不上外出打工一个月的收入，农民面临尴尬的生存处境，种田“保口粮而不是保增产”的倾向日益严重。虽然国家有最低保护价收购政策，但很多粮农手中的粮食由于品质等问题，并不能达到粮食收储企业的收购标准，因此只能走市场，当市场价低于最低收购价时，种粮农民的收益就无法保障，造成“粮贱伤农”的现象。由于很多种粮农民对粮食市场的发展、行情走势及有关政策把握不准，质价标准全由到田间地头收购粮食的经纪人说了算，而有些粮食经纪人缺乏专业粮食知识，没有进行系统培训和学习，甚至没有任何检化验设备，无法对粮质进行把关，他们只要能收得进、卖得出，赚了钱就可以，在收购时价格能低则低，造成种粮不如贩粮，种粮农民的利益受到了损害。

    二、粮食收储问题的原因分析

    （一）粮食收购政策与市场现状不相适应

随着粮食市场的全面放开，价格信号在逐步引导供求平衡。2004年开始，为保护农民利益和种粮积极性，国家推出了一系列粮食生产保护的政策，其中最重要的一项是开始实行托市收购制度，国家每年综合考虑粮食成本收益、供求情况、市场价格、宏观调控等因素，确定小麦、稻谷各品种最低收购价格水平，并于作物播种前向社会发布，为农民种粮提供托底保障。新粮上市后，农民随行就市出售粮食，当主产区市场价格下跌较多、低于最低收购价时，国家指定中储粮公司按照最低收购价格入市收购，引导市场粮价合理回升。虽然托市收购政策在一定程度上有效防止了“谷贱伤农”，保护了农民种粮积极性，但已逐渐呈刚性化趋势，需要由政府间接支付补贴给国有粮库，这不仅提高了粮食销售的市场价格，更扭曲了市场决定价格的机制，同时也抬高了中下游粮食产业的加工成本，他们无法通过市场化方式去优化资源配置，造成了财政负担和仓储压力。随着国际国内经济金融形势的变化, 粮食托市收购政策已经与政策实施的初衷渐行渐远，粮食收购市场并没有完全朝着市场化方向发展, 反而形成了一个政府调控下的粮食收储体制。实行最低收购价政策以来，稻谷和小麦累计最大提价幅度分别达107%、71%，同市场供求形势相背离，“最低价”收购成为“最高价”收购，市场经营困难、多元主体入市不积极，大量粮食进了国库，导致产销脱节，收储企业经营模式单一，反而影响了农业产业的健康运行。

    （二）粮食收储方式与市场调节不相融合

    近年来，我国地方国有粮库的改革与发展虽然取得了重要进展，但与加强粮食现代流通能力、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任的要求相比，仍然具有较大差距。由于很多国有粮库没有资金积累，自有经营资金缺少，企业抗风险能力弱，粮食购销经营在行情不好的情况下粮食质量风险、价格风险、资金风险逐步增大，稍有不慎经营风险将会为企业带来巨大损失。同时，也还有很多粮库依然没能从“购原粮—存原粮—售原粮”的传统模式中走出来，经济增速放缓后，粮食行业受相关连锁反应影响，粮食经营利润下降，市场风险增大，粮库“只赚不赔”的思想困扰经营业务开展，机制不活使地方粮库经营进入恶性循环，创收增效困难重重。随着粮食收储体制机制的不断变革，那些依靠收购政策性粮食维持经营的粮食收储企业势必遭到冲击，原有的“收原粮、管原粮、卖原粮”的经营模式势必将难以为继。地方储备粮轮出销售时，由于没有政策支撑，仍按市场价格销售，造成地方储备粮轮换常常陷入“高价进、低价出”的困境，2016年我市稻谷轮换价差达到300—400元/吨，这些差价都要靠承储粮库承担，企业亏损严重、压力大。

    （三）粮食政策设计与现实状况不相统一

    尽管国家采取多种措施坚守农民种粮卖得出的底线，严防出现农民“卖粮难”，但由于粮食连年丰收、托市价格持续单边上扬、国有库存高企，大量国家财政补贴进入了收购企业和储备环节，导致农民直接受益不多。国家期待用托底收购保障农民利益，但市场却不尽如人意，库存储备的粮食还没卖出去，新收购的粮食又放进来，粮食存量越来越多，既销不动也调不出，“老粮”出库、“新粮”入库都有一定难度。此外，由于阴雨、积雪等不可抗力因素影响，稻田倒伏、局部地区赤霉病率和小麦水分较高，不完善粒较多，等外粮比重较大等情况也导致农民卖粮越来越难，排队卖粮、“人情粮”、“压级压价”等现象依然存在。粮食收购市场放开以后，农村粮食经纪人队伍迅速发展，每年两季收购中80%的送粮者是各地粮食经纪人，他们在粮食收购过程中过于追求利益最大化，导致压级压价、短斤少两、掺杂掺假、坑农骗农的现象时有发生。除了部分种粮大户，大多数农民的粮食都是由粮食经纪人到田间地头收购，其中差价的直接受益者为粮食经纪人，国家为保护农民利益的一系列政策却没有落到实处，农民更无法直接获得应有利益。

    三、粮食收储问题的对策研究

    习近平总书记多次强调：“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。”党的十八大以来，推动农业供给侧结构性改革，实现藏粮于地、藏粮于技成为保障粮食安全、推动粮食产业发展的重要方针。粮食收储工作既是实现粮食安全的重要手段，也是粮食流通的重要环节，因此，我们要积极面对当前粮食收储工作中存在的问题和矛盾，认真寻找有效的应对措施和解决办法，切实做好当前粮食收储工作，收好粮、储好粮，保障国家粮食安全。

    （一）探索改革收储制度

    改革粮食价格形成机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,改进和完善粮食宏观调控方式，实行价补分离，把包含在粮食收购价中用于种粮农民收入补贴的部分,从价格中分离出来,使农产品价格主要由市场决定，改变当前政府直接确定粮食收购价格的做法。改进收购级别价格制度，尽量做到分品种优质优价收购，激发农民推广高产、优质无污染粮食。对现行粮食补贴制度进行改革，现行托市区域内的种粮农田按当年实际种植面积给予补贴,托市区域内不宜种粮的农田要剔除，对农民收入补贴标准应当按品种一年一定，每年的标准要充分考虑市场的平均价格, 补贴标准还应当考虑到调理粮食生产总量的需要,适当调高或调低补贴标准。构建种粮大户专项补贴机制，按照“谁种粮、谁受益”原则，将政府的种粮补贴补到粮食生产上，同时设立种粮大户专项补贴资金，鼓励多种粮、种好粮。把现行的量价齐调改为边际量调控，完善现行的最低收购价和临时收储制度，如果市场价格在政府预期水平之上,政府不参与托市收购;反之，政府就启用托市收购,按照市场价入市收购。要以市场为主体，政府随行就市，收谁的粮、什么价收粮、在哪里收粮、什么时候收粮都视市场情况而定,按市场方式进行运作，使托市收购政策成为调节市场供求、稳定市场秩序的调节工具。加强地方储备粮管理，完善地方储备粮监管制度，探索建立地方储备粮轮换的有效机制，正确把握轮换时机、数量和节奏，充分发挥储备粮“蓄水池”作用。

    （二）转变传统收储方式

    优化基层粮食库点布局，改善仓储设施，延伸收购区间，统筹设立粮食收购网点。对国有粮食购销企业重新定位，组织人员到田间地头收购，最大限度降低农民售粮成本，减少中间环节。对家庭农场、种粮大户等售粮主体进行预约，开展订单收购、代收代储、代加工等个性化服务，走农户+基地+龙头企业的粮食产业化之路，构建渠道稳定、运行规范、方便农民的新型粮食收购网络体系。建立粮食经纪人管理组织，依法依规发挥其中介作用，充分发挥国有粮食企业主导作用，鼓励和引导种粮大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、加工企业、饲料企业等多元主体进入粮食储备市场参与粮食收购。引导社会资本积极参与仓储设施建设，完善粮食经营者库存制度，奖补结合，鼓励企业多购多存。

    （三）改变仓储发展模式

    树立“农商联手、合作双赢”经营思想，与粮食规模经营主体建立平等信任的合作关系，形成风险共担、利益共享的联合经营体。把地方粮食购销企业纳入托市收购主体，与中储粮企业同贷款、同收储、同竞销，结成利益共同体，不再人为地搞成委托与被委托的关系，造成人为浪费资源，竞相争抢粮源等不协调的格局。以“互联网+粮食”为载体，对粮库进行智能化升级，开展电子订单交易、网络化电子商务等现代粮食市场营销模式，融合粮食收储加工、物流配送、融资服务、营销网络、市场客户等粮食流通资源，统一竞价成交、资金结算和实物交收。充分利用现有资源，实现粮食收割、运输、收购、烘干结算等一条龙服务，通过“公司+基地+农场和农户”的形式，以“订单农业”形成产业化龙头企业、合作组织与农民有机结合的组织形式，促进粮食规模经营，实现粮食资源的合理利用。（连云港市粮食局  杨青）