粮食行政管理机关作为粮食市场监督管理的职能部门，负有确保经济健康有序发展的重要职责，为使粮食行政管理部门履行好这一职责，国家法规赋予了我们自由裁量权。自由裁量权的存在无疑为执法人员在具体的执法实践中提供了一个无比广阔而灵活的空间。但是在具体的执法实践中，尤其是在作出处罚决定时，我们往往不能很好地行使自由裁量权，有方方面面的现实和思想负担。本人作为一名基层粮食执法人员，对自由裁量的一些问题谈谈自己的看法。

一、粮食行政执法中自由裁量权存在的必要性

行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著的一部分，当今世界各国的法律普遍赋予了行政机关执法过程中自由裁量的权力，其设立是社会进步、现实发展的客观需要，也有其必要性。

  1、行政自由裁量权是弥补法律法规不足的需要。粮食收购相对其他经营存在利润微小、风险高的特点，从业的国有企业承担着服务群众售粮、保障区域粮食安全的重任，从业的个体户、经纪人存在无固定资产、家庭收入低的特点。在行政检查中，会遇到很多复杂和想不到的问题，处罚的同时，还要考虑被处罚人的承受能力，会不会造成社会不稳定的潜在威胁。因而法律只能作出一些原则性的规定，不可能涉及到那么细，那么这时候就需要自由裁量权，就可以对复杂、多变的社会关系和社会事务进行有效的管理，行政主体在不违背法律的原则下，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理，有利于弥补法律的缺陷和不足。

2、行政自由裁量权可以发挥行政人员主动性和行政效率。为了使行政管理机制能高效运转，以防止执法者在复杂多变的问题面前束手无策，法律给了行政执法者自由裁量权，执法者就可以发挥积极性、主动性、创造性，使行政机关能更加灵活的处理各种问题，从而提高行政执法工作效率，与日新月异的现实相适应，以便更好的维护粮食市场秩序，使市场秩序能够和谐、稳定的健康运行。

3、粮食法规现状也需要自由裁量权的存在。《粮食法》还未出台，《粮食流通管理条例》还不完善，随着社会的进步，社会关系日益复杂化，新的纠纷与矛盾丛生，在处理这些问题的时候，粮食行政执法本身的局限性也就表现了出来，这就要求法律授予行政执法者自由裁量权，以便妥善的处理各种社会矛盾。因此,法律固有的不足决定了自由裁量权是不可缺少的,换言之,行政自由裁量权能够弥补法律不可克服的缺陷,从而有助于法律目的的实现。

二、粮食行政处罚过程自由裁量中不足之处

根据《粮食流通管理条例》，粮食行政执法得到很好的规范，但也存在不足之处，主要表现在：

（一）“首违不罚”人性化的同时也有些问题。

制度上的创新有时会附带一些新的问题，甚至会出现一些负面影响，首违不罚制度也不例外。“首违不罚”构造了又一个新的自由裁量空间，使执法人员容易陷入另一个“风险点”。鼓励个体私营经济的发展，不能以破坏法律法规为代价，更不能“违法不究”，从而制造出凌驾于法律法规之上的群体来。这就会对法律法规形成了挑战，因为制定法失去了权威性，容易给人们一种“违法也可以不究”的印象。

个人认为首次违法行为人没有明显的主观故意或者根本没有主观恶意，其违法行为可能是出于不懂法而造成的，并且违反法律、法规行为较轻，那么对这种违法行为人，就可以考虑“首违不罚”；但行为人如果损害国家利益、集体利益和农民利益，且行为恶劣，那么就必须处罚且从重处罚，没有“首违不罚”的必要。

（二）行政处自由裁量处罚过重的问题。《粮食流通管理条例》第四十一条：未经粮食行政管理部门许可或者未在工商管理部门登记，擅自从事粮食收购活动的，由工商管理部门没收非法收购的粮食，并处以非法收购粮食价值1－5倍的罚款。……

无证收购者一般采用游击战术，以季节性收购、代农加工、帮亲戚运粮等各种理由应付粮食监督检查，在实际工作中很难执行，即便有确凿的证据证明确实是以盈利为目的收粮的，在处罚上，粮食行政管理部门对违规的粮食经营者虽有行政自由裁量权，但在处罚的幅度上，很难执行。

譬如以一个无粮食许可证而持有50吨以下工商营业执照的个体粮食经营户，若全年收购粮食500吨，其中50吨是合法的，而超出部分就属于非法了，应按无证论处。按照粮食每斤1.2元计算，没收的粮食价值108万元，再处以非法收购粮食价值最低1倍的罚款，累计被处罚金额超过200万元。由于经营者大都以农户为主，处罚后势必会造成经营者“倾家荡产”，而且经营者在向农户收购粮食时，往往有1个月的资金兑现期，按规定处罚很可能造成农户售粮款无法兑付。而从实际操作来看，工商管理部门与粮食行政管理部门处罚意见存在分歧，往往以处罚后易引发社会不安定因素为由，不愿进行实质性处罚。

（三）行政处罚自由裁量标准不一的问题。目前行政执法机关在对违规违法行为进行处罚时，行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，只有一个大致的处罚范围。而且不同地区,同一违法行为处罚标准不一致，容易出现行政执法人员对案件的处罚凭各自理解行使自由裁量权，这就会导致被处罚人误认为法律法规的不公平、不公正心理，心情会有所不满，情绪会有所激动,心情会有所不满，易损害粮食部门形象。

比如相关法律条款：“欠付2个月以上3个月以下的，处1万元以上10万元以下罚款，并处暂停粮食收购资格。”规定的处罚幅度是1万元至10万元，如果对性质、情节以及危害程度等因素都相似的同类违法行为，一个地区处罚10万元，另一个地区处罚1万元，虽然是“依法处罚”，但对行政相对人而言却显失公平，容易造成被处罚人心理不平衡。

（四）行政自由裁量权可能是提供腐败温床的问题。从古到今，腐败发生在所有的国家，而且形式各不相同，但相同的是它们都是权力的专利，自由裁量权并不例外，容易导致执法腐败。

在行政执法过程中，如行政执法者对违反条例或违规的按照自由裁量权条例实施处罚，根据法律条款予以1-10万的罚款。诚然，1-10万的行政处罚可以让执法部门根据具体案情，充分行使自由裁量权，具有较强的操作性。但是，这法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”很容易产生矛盾，极可能让执法人员钻法律空子成为以权谋私的重要根源，导致“权钱交易”、“权色交易”、“假公济私”等腐败现象的产生，可能会败坏社会风气。

三、粮食行政执法过程中正确行使自由裁量权的意见及建议

行政自由裁量权的出现是必然的，让行政裁量权在一个合理的范围内被运用，确保处罚案件能得到有效处理的同时，还更能体现人性化执法，维护粮食市场的和谐和稳定，粮食行政执法共同目标，保障地方粮食安全，维护粮食流通秩序，保护粮食生产者，经营者和消费者的合法权益。

（一）科学设定裁量基准

加快《粮食法》制定进程，同时制定一个客观公平公正的裁量标准，是裁量基准试点能否顺利开展和取得实效的关键。充分考虑当地经济社会发展水平、执法人员综合素质等相关因素，制定切实可行、操作性强的行政处罚裁量基准，合理把握压缩与保留自由裁量空间之间的平衡，使自由裁量空间既不至于太大，也不至于太小，保持较高行政工作效率。个人认为，明确界定减轻处罚与从轻处罚的不同情形；对不具有减轻、从轻、从重等情节的，可在裁量幅度内适中处罚；对较重而不是特别严重的违法行为选择较重处罚幅度。

（二）遵循自由裁量权的原则

1、自由裁量权的行使，要公正、合法、符合情理。公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到同种案例相同处理，其目的是维持法律的稳定性，从而保证案件的整体公正；合法，行使自由裁量权应当具备相应的条件，遵循法定程序，符合法律、法规和司法解释的精神以及基本法理的要求，不能违反法律明确、具体的规定，这是对自由裁量权行使最基本的要求；符合情理，这里的情理，是指事物的客观规律以及大多数人普遍认可的公平合理的标准，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为，要符合客观实际。

2、严格执法人员学习培训，提高正确运用自由裁量权的业务水平。行政人员执法培训工作是提高行政执法人员的水平和能力是确保公正合理执法的重要保证，注重加强向兄弟单位学习交流、互取经验、提高执法人员自由裁量实践技能，并加强对执法人员的政策理论教育和廉政自律教育，不断提高执法人员的政治理论素养和道德水平，引导执法人员树立正确的权力观，树立执法为民意识，才能更好、更正确行使自由裁量权。

3、严格执法，以保证人民身体健康为原则。粮食质量事关人民群众身体健康和生命安全，因此在粮食执法中，在做好日常监管的同时，把粮食安全监管放在首位，确保让百姓吃上放心粮油。粮食收购市场上，有部分收购业主为了能够抢到“一手”粮源，不拒收高水分粮食，甚至连田间刚收割的粮食就直接从农民手中收购进库，这些进库的粮食不易保管，容易造成各项病毒素超高，再进入加工企业直接影响人民的身体健康，这种行为已直接可能损害人民身体健康，依照程序并结合自由裁量权必须严格执法，震慑违规行为，规范粮食收购市场。

4、以做好粮食法规宣传和处理好执法氛围为原则。坚持把宣传法律法规及国家粮食政策作为依法行政的一项重要内容来抓，通过举行《粮食流通管理条例》周年座谈会，结合实际的宣讲各项国家规定的法律法规(包括规范自由裁量权)，增强依法维护自身合法权益的意识，以推进公平公正的法治环境建设。并不定期的走进农村，向种粮农民集中面对面的宣传粮食各项法律法规和收购政策，扩大社会影响度，让种粮农民依法监督经营者，促使粮食经营者自觉守法经营、依法服从管理，为粮食部门的依法行政、依法管粮营造良好氛围，增强农民粮食法律意识。

（三）抓住自由裁量权的监管重点

1、事前把好入市门槛。行政许可即通常说的行政审批，是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。我国设立行政许可法的直接目的，是规范行政许可的设定和实施，其根本目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。粮食监管部门首先应严格把好粮食收购行政许可门槛，对申请收购资格的经营者，应严格按照《条例》和《办法》的有关规定，严格审核把关，杜绝违规违法办证和无证经营。加强粮食收购市场的监督检查，建立统一台帐，帮助和支持粮食经营者规范粮食收购行为，维护粮食流通秩序。对已经取得粮食收购许可证的经营者资格进行严格审查，凡不具备收购资格条件的，一律取消粮食收购资格，规范粮食收购市场秩序，确保原粮入库安全。

2、事中做好市场监管。在规范粮食行政执法活动，加强粮食市场监管方面，通过完善行政执法制度和程序，规范执法自由裁量权，加强粮食流通市场和“放心粮油店”监督检查三项措施，从制度程序、权力运行和监督检查各个环节，着力加强粮食行政执法制度建设、队伍建设、勤政和效能建设，促进了全市粮食市场规范、竞争、有序。在收粮期过程中，主动联合市质检、物价、工商等部门对粮食市场进行突检，对辖区所有持有粮食收购许可证的收购业主进行市场巡查，维护正常收购秩序。对如有违规收购或扰乱市场公平竞争的收购业主行为，将行使行政处罚自由裁量权，规范粮食收购市场秩序。要求各收购业主必须做到在收购现场明码标价，公开收购质量和价格。对无明码标价的收购业主，立即整改到位，同时要求收粮站点必须在醒目位置公布举报电话，24小时接受社会的监督。

3、事后监管工作到位。事后监管就是对作出的通知整改或行政处罚决定的执行情况进行监督检查，这是推进自由裁量权使用更加规范、完善的必要举措。坚持处罚与教育相结合的原则，在责令当事人改正时讲究方式方法，加大法律宣传及教育力度。经常做好案件的回访工作,及时监督检查当事人的改正情况，适当加大后续监督力度，有效防止当事人再犯同样错误，并防范当事人从事其他违法违规行为。当事人的改正情况相关文书材料立卷入档。对拒不执行、推诿执行、屡教不改的当事人，视情况及时给予新的处罚，必要时申请人民法院强制执行，以便行政处罚决定能够尽快执行完毕、执行到位。