依靠产业园发展园区经济，是江苏“走在前、做示范”的重要根基。

所谓产业园，是以开发区为主体，各类企业“安家”的产业集聚区。江苏是兴办开发区时间最早、数量最多、发展最快、规模最大、效益最优的省份之一。但新近公布的一组数据引起众多江苏人的警醒：2023年我省土地开发强度达22.5%，为全国省（区）中最高；但建设用地地均GDP为35.4万元/亩，低于广东、浙江。

事实上，去年12月，我省即印发《关于深化推进产业园用地提质增效的通知》，近一年过去，落实成效如何？记者在省内各地进行了探访。

“存量时代”的挑战

从省级以上开发区来看，2023年全省开发区批准范围内土地集约利用水平总体较高，在全国处于前列，土地供应率、工业用地率较2020年均有提高，综合容积率提升尤为明显。但与之相比，一些市县级开发区参差不齐现象较为明显。

据调研，我省部分开发区在规划布局方面，存在空间碎片化、规划不衔接等问题，由此带来重大项目落地、开发区调区扩区、城镇开发边界调整等连锁问题。在发展路径方面，存在“重增量扩张、轻存量盘活”问题，开发区实际管理范围尚有一些“批而未供”的土地。在土地利用质效方面也不够平衡、差距较大——全省开发区之间，工业用地亩均税收最高的与最低的相差超过100万元/亩。

事实上，我省土地提质增效工作很早便已启动。早在2021年12月，省政府办公厅印发《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》，要求盘活存量工业用地空间，促进开发区用地转型升级。2022年7月，省自然资源厅批复常州经开区、无锡新吴区、扬州经开区等13个区域开展产业园用地整治提升先行试点。

在资源紧缺、环境约束和生态管控等多重压力下，传统的利用方式已不能持续，必须利用有限的要素资源保障更大规模、更高质量的发展。

经测算，盘活利用存量土地相较于新增工业用地，综合考虑时间、资金、配套等用地成本，性价比也较高。“当前，资源开发利用已经全面进入存量时代，必须立足存量盘活、内涵挖潜，更大力度推进提质增效，加快产业园用地方式转变，促进产业园土地要素向新质生产力顺畅流动。”省自然资源厅厅长张国梁说。

“提质增效”的路径

如何持续提高产业园区用地节约集约水平？我省探索出不少好做法。

——工业上楼

在新上项目方面，要“空间扩容”。记者在采访中观察到，很多产业园“纵向要空间”的情况越来越多。这是源于我省要求提高新上工业项目容积率低限，鼓励地上地下空间立体开发，推动工业上楼，促进复合利用，从而实现“向空间要空间”。

立冬以来，无锡东裕智能制造产业园建设如火如荼，当前项目主体结构已经封顶，这个现代感十足的地标式产业园完工后，将把无锡“工业上楼”的高度刷新至98米。

“为尽量满足生产企业‘上楼’需求，产业园在设计时就提高了厂房的层高和楼面荷载。”无锡市高发投资发展集团有限公司副总经理钱昶东介绍，该产业园标准厂房1楼的层高最高做到9.3米、楼面荷载达2吨，可满足重型生产需求；其他生产楼层层高均按标准行车车间高度6米设计，二、三层载重1.2吨，可满足中、小型机械生产需求；剩余楼层载重0.8吨，可满足轻型生产需求。

作为无锡市首个Mx新型产业用地项目（即集工业生产、研发设计、试验孵化等新型产业功能及服务于一体的复合产业用地），东裕智能制造产业园通过“上天”释放产业空间，有效提高土地利用集约率和紧凑度，地块容积率从0.7提升至2.63。

现代化厂房拔地而起，数字化车间灯光闪烁，产业园区繁忙有序……走进常州东风农机集团有限公司，这家有70多年历史的企业“逆龄”生长，成功突破老旧厂房对生产的制约，实现“涅槃”。该公司副总经理钱威威指着不远处的工地介绍，“这是我们‘零地增效’项目第二标段厂房，从原来的单层翻建为3层，新厂房总面积达到4.5万平方米，未来将建成为每平方米荷载2吨的‘工业上楼’厂房。”原地翻建，让企业容积率从0.9提升到1.4。

——转型升级

在苏州工业园区，既有生产建设的企业，也有负责研发、中试的企业，这些企业功能混合、用途互利，使已经“30岁”的苏州工业园区蝶变为一座新型的、更加现代化的产业园区，这是苏州工业园区大力推进工业用地和产业载体提质增效的成果。

如今，江苏不少园区主动适应新产业新业态发展需求，产业园功能不再单一，逐步成为“多面体”。探索实行产业链供地，推动土地混合开发利用、用途合理转换，建设集研发、中试、生产等于一体的现代化产业社区；完善功能设施配套，促进共建共享，满足现代化产业体系对于高品质、高效率产业空间的需求。

同样位于常州钟楼经济开发区的新型有机硅胶材料生产基地，原是一处年久失修的工业厂房，政府通过清理腾退、精准招商、嫁接盘活，引进江苏康北新材料有限公司落户，近1.8万平方米的沉睡厂房被“激活”。钟楼经济开发区党工委书记王元庆介绍，2022年以来，钟楼经开区已盘活低效用地1011亩，3年“挖”出近100万平方米工业厂房，把“闲土”变成发展“热土”。

企业成为土地盘活、能级提升、产业链集聚的活跃主体。今年以来，淮安亿达化工有限公司新上“年产5000吨新型阻燃剂”项目，目前已进入试生产报批阶段，预计本月投产，投产放量后预计年开票销售5亿元，税收1500万元。随着发展信心不断提振，停产的美轲（淮安）化学地块进入该公司视野，力争在同一园区实现产业上下游配套。在淮安工业园区的统筹协调下，公司计划利用美轲（淮安）化学55亩土地,扩展溴系列阻燃剂上下游产品及溴素综合开发利用项目。新项目上线后，预计实现年产值10亿元，新增就业岗位200人，亿达化工也将一跃成为税收超亿元企业。

——连片整治

清江浦区作为淮安市主城核心区，一度空间瓶颈制约突出。如今，原先“项目等地”情况却发生了扭转：这里大力推进工业用地集中连片整治，3个500亩和1个200亩连片工业净地落成，变成“地等项目”。

曾经的江阴市“园区满布”，现在记者漫步于街头巷尾，园区已不再是过去零散的模样。江阴市跨镇街的200多个园区被统筹整合，优化形成“20个重点园区+10个特色园区”的空间格局。

江阴的变化是我省推进低效用地腾退出清，开展工业用地连片整治的具体体现。如今在江苏的园区，“产业净地”越来越多了，“集聚发展”的速度越来越快了，产业集群建设和重大项目快速落地的效率和保障越来越好了。

“他山之石”的启示

记者在采访中了解到，一些经济发达省市在产业园提质增效上有一些独特做法，值得我们借鉴参考。

上海面积相对较小，但产业园众多，土地提质增效需求尤甚。除了“向天借地”和“向下深挖”之外，上海还探索出“与城共生”与对老工业区“瞻前顾后”的新思路。

对产业园来说既要考虑经济发展、产业转型，还要统筹考量周边需求、城市功能。上海通过“与城共生”新理念，给不少产业园“引进”烟火气，打造15分钟生活圈范本，比如在杨浦“互联宝地”改造中，力波啤酒厂地块拿出3.23公顷用地作为防护绿地与城市发展备建用地，在园区内配置租赁住房，促进产城融合、职住平衡。在有限空间内营造复合业态，尽可能满足居民多元需求。

对具有较高保留价值的老工业园，上海打开“瞻前顾后”思路，既保留本身特色又开发新场景，比如，在上钢二厂停产后，杨浦区和宝武集团对闲置地块进行更新，在保留地块内历史建筑文化和工业特色的同时，融入现代办公功能和新型材料，成为“互联网+创新创业产业园”。

为推动产业园用地提质增效，浙江加大低效工业用地整治指标奖励，将符合条件的整治项目纳入“增存挂钩”机制，按照合理比例奖励新增建设用地计划指标；提取土地出让收入0.5%以上作为“腾笼换鸟”专项经费，为推进低效工业用地整治提供财政资金支撑。此外，浙江通过建立工业空间管控体系，健全低效工业用地回购制度、零星用地归并政策，加强转让监管、履约监管、规范处置、用能保障等系列正向激励与反向倒逼综合施策。

这些都值得我省借鉴。记者了解到，我省在对标过程中也在探索建立调查评价体系，依托“苏地慧用”大数据平台，形成产业园用地规模、规划属性、空间位置、批供数据以及利用效率、产出效益和管理绩效等一本账数据，精准识别低效用地、批而未供、闲置土地以及未供即用等情况，为产业园用地提质增效提供数据支撑。

截至目前，省内各地均已编制实施产业园用地提质增效三年行动方案，全省排定2024年度提质增效实施项目338个、面积6.54万亩。“下阶段，我市将结合低效用地再开发试点，积极开展产业空间优化焕新行动，计划用5年时间整备3万亩连片净地，因需制宜打造不少于1000万平方米的高品质产业载体，‘以需定供’满足新质生产力需求。”无锡市自然资源和规划局副局长邱宏杰说。